Rådmannens forslag 3.4 Frie inntekter

I statsbudsjettet for 2016 viderefører regjeringen det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2015, jf. revidert nasjonalbudsjett. I tillegg legger regjeringen opp til endringer for kommunesektoren for 2016.

Anslag for kommunenes skatteinntekter for 2015 er opprettholdt fra nivået på kr 134,8 mrd. i revidert nasjonalbudsjett 2015. Dette gir en forventet skattevekst på 4,6 % for kommunene samlet i 2015. Deflator (anslått lønns- og prisvekst) er fortsatt 2,9 %.

For 2016 legger regjeringen opp til en nominell vekst i kommunenes frie inntekter på 4,3 % i forhold til revidert anslag på regnskap 2015.

Anslått lønns- og prisvekst (kommunal deflator) er 2,7 % i 2016, inkludert en antatt lønnsvekst på 2,7 %.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter er beregnet til 1,4 % i forhold til revidert nasjonalbudsjett 2015, noe som utgjør kr 4,7 mrd. og er i all hovedsak som varslet i kommuneproposisjonen for 2016. Veksten i frie inntekter foreslås fordelt med kr 4,2 mrd. til kommunene og kr 0,5 mrd. til fylkeskommunene. Denne veksten må sees i sammenheng med kommunesektorens anslåtte merutgifter knyttet til befolkningsutviklingen med kr 1,7 mrd. (av samlede merutgifter på kr 2,1 mrd.) og økte pensjonskostnader som grovt er beregnet til kr 0,9 mrd. Dette er i henhold til befolkningsframskrivinger fra juni 2014 (SSB).

Inntektsveksten til kommunesektoren skal dekke økt satsing på fleksibelt opptak i barnehagene, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt arbeid med rus og psykisk helse, med samlet kr 1 mrd.

Tidligere øremerkede midler til øyeblikkelig hjelp døgnopphold for pasienter med somatiske sykdommer er innlemmet i frie inntekter fra 2016. Finansieringsmodellen for tilskudd til private barnehager er foreslått endret i tillegg til at alle skal få 100 % økonomisk likeverdig behandling. Dette kompenseres sammen med videreføringer av tidligere satsinger og nye pålagte oppgaver og tiltak. Samlet utgjør innlemminger og oppgavekorreksjoner kr 0,81 mrd. til kommunene.

Forslag til statsbudsjett legger til grunn en vekst på kr 1,26 mrd. (1 %) fra oppgavekorrigert rammetilskudd til kommunene i 2015-kroner til 2016. Prisveksten på kr 3,3 mrd. i rammetilskuddet dekkes dermed ikke og betyr i realiteten en nedgang på om lag kr 2,05 mrd. i rammetilskuddet. Herav utgjør om lag kr 1,1 mrd. økningen i rammetilskuddet som kommunene ble tildelt i revidert nasjonalbudsjett (RNB) 2015 med bakgrunn i endringer i skatteopplegget for 2015, endelig nivå for 2014 og den lave skatteinngangen i de første månedene av 2015. I det nasjonale opplegget legges midlene inn som en del av skatteøkningen. Skatteinntektene vokser desto mer målt i fra revidert nivå 2015, jf. samlede frie inntekter gir en vekst på 4,3 % for kommunene til 2016.

Forslag til statsbudsjett legger til grunn et skatteanslag for 2016 på kr 144,8 mrd. i skatt på inntekt og formue for kommunene på landsbasis, hvilket gir en vekst på 7,4 % basert på revidert skatteanslag for 2015. Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2015 bygger blant annet på om lag 0,5 % sysselsettingsvekst i norsk økonomi og 2,7 % lønnsvekst fra 2015 til 2016. Veksten tar hensyn til regjeringens forslag til overføring av midler fra rammetilskudd, skattereform og økt kommunalt skattøre. Regjeringen foreslår økning fra 11,35 % i 2015 til 11,80 % i 2016 i den kommunale skattøren for personlige skattytere. Forslaget til skattøre er tilpasset forutsetningen om å videreføre en skatteandel på 40 % av samlede inntekter.

Kommunal og moderniseringsdepartementet foretar en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og sender forslag ut på høring før jul 2015. Endelig endring vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017. Dette vil påvirke sammensetningen og utviklingen av kommunens inntekter videre i planperioden.

Skatteinntekter

Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er budsjettert med kr 5,09 mrd. til Stavanger kommune i 2016. Det er da tatt utgangspunkt i at skatteveksten i 2015 blir på 0,5 %, noe som gir en skatteinngang på kr 4,8 mrd. i 2015. Den forventede skatteinngangen i 2015 utgjør 139,2 % av landsgjennomsnittet. Anslaget er opprettholdt etter vurderinger framlagt i forbindelse med 1. og 2. tertialrapport 2015. Dersom inngangen i 2015 skulle bli høyere enn budsjettert, vil det bety at vekstraten til neste år blir tilsvarende lavere.

Ved framleggingen av forslag til nasjonalbudsjettet for 2016 (per 7. oktober 2015) ble anslag for skatteinngangen for kommunene i 2015 opprettholdt på samme nivå som i revidert nasjonalbudsjett 2015 med en årsvekst på 4,6 %. Kommunene ligger samlet på 5,1 % skattevekst akkumulert per september i år. Den høye veksten skyldes i all hovedsak adskillig høyere lønnsvekst og vekst i sysselsetting enn det Stavanger kommune erfarer i 2015.

Midlene som i revidert nasjonal budsjett ble tillagt rammetilskuddet grunnet lavere skatteinngang, vil kommunene få via skatteinngangen i 2016.

Et av regjeringens mål er å skape økt sysselsetting. Stavanger kommune er en region med høy arbeidsdeltakelse blant innbyggerne, en olje- og gassnæring i omstilling, noe stigende arbeidsledighet også kommende år (fra nivået på 4 % per september for Stavanger kommune), lavere press på lønnsveksten og en noe svakere kjøpekraft enn de siste årene. En sysselsettingsvekst kan ikke settes som forutsetning for kommunens inntektsutvikling kommende år.

Innbyggerveksten for 1. halvår 2015 er betydelig lavere enn befolkningsprognosene la til grunn. Nye lokale beregninger og prognoser er under utarbeiding. I planperioden er det lagt til grunn lavere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet[1] (henholdsvis 0,8 – 1,0 % mot 1,1 %).

For 2016 foreslår regjeringen en skattereform hvor enkelte skattegrunnlag utvides og satser reduseres. For å opprettholde skatteinntektenes andel av samlede inntekter i kommunesektoren på 40 %, foreslår regjeringen å øke den kommunale andelen av den inntektsskatten som kommer inn fra personlige skattytere gjennom å øke det kommunale skattøret til 11,8 %. Den relative endringen vil gi større krone-effekt i Stavanger enn gjennomsnittskommunen. På den annen side er prosenten beregnet på grunnlag av gjennomsnittlig effekt for kommunene og ikke særskilt for Stavanger kommune.

Sett i lys av nevnte momenter legger rådmannen til grunn en skattevekst på 6,1 % fra justert nivå 2015. Dette er lavere enn den anslåtte nominelle veksten på 7,4 % på landsplan. Den lokale veksten vil dekke generell lønnsvekst (2,7 %), innbyggervekst (0,8 %) og delvis effekten av skattereformen kombinert med endret kommunalt skattøre og gi en skatteinntekt i Stavanger på 137,9 % av landsgjennomsnittet i 2016. Nivået er lavere enn inneværende år og betyr i prinsippet at Stavanger kommune får en redusert inntekt per innbygger. Rådmannen har ikke lagt til grunn sysselsettingsvekst.

I perioden fra 2017 til 2019 er det for hvert år kun forutsatt en jevn volumvekst på 0,8 – 1,0 % per år for å ta høyde for innbyggervekst. Stavanger kommune vil da ligge på 137,9 % av landsgjennomsnittet i 2019, hvilket betyr at nivået for 2016 er videreført. Utviklingen vises i figur 3.1.

Rådmannen vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler.

Rammetilskuddet

Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger. Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, beregnet etter objektive kriterier som kalles kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Stavanger betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,926. Særlig innbyggere over 67 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og innbyggere med høy utdanning slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov. Dette innebærer en utgiftutjevning i 2016 på kr 457,5 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. I planperioden øker utgiftutjevningen svakt. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold, og dermed hefter det en del usikkerhet med framtidig utjevning.

Tapskompensasjon som følge av tap ved endringer i inntektssystemet (i 2011) utgjør kr 27,4 mill. og vil stå fast i planperioden og inntil inntektssystemet blir revidert på nytt.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) vil for 2016 ha en isolert effekt på kr -7,6 mill. for Stavanger og er anslått til et trekk på ca. kr 8 mill. per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som utgjør kr 57 per innbygger. Inntektsgarantiordningen skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall gjennom en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til et annet som er lavere enn kr 300 per innbygger under beregnet vekst på landsbasis. For 2016 er grensen et fall på kr 98 per innbygger (pga. negativ realvekst i rammetilskuddet). Stavanger har ingen kompensasjon i 2015 siden kommunen har vekst i rammetilskuddet som er over vekstgrensen.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2016 utgjør kr 49,0 mill. Økningen er på 3,8 % og skal dekke lønns- og prisjustering og innbyggervekst (nasjonale tall).

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd eller ordinære skjønnsmidler. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2016 er i størrelsesorden kr 0,89 mrd. og øker svakt utover planperioden.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 1,35 mrd. i utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning.

Regjeringen har for 2016 foreslått en særskilt tiltakspakke for å øke sysselsettingen. Stavanger kommunes andel er beregnet til kr 12,7 mill. og gjelder vedlikehold og rehabilitering av skoler og omsorgsbygg. Inntekten er synliggjort i egen linje for frie inntekter og vil bli rapporteringspliktige. Rådmannen foreslår tiltak tilsvarende inntektene, se linje 207 i driftsrammetabellen.

Tabell 3.2 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2016 og videre i planperioden.

Skatt og rammetilskudd (tall i hele tusen kroner)	2015 opprinnelig vedtatt	2015 justert budsjett per 2. tertial	2016 nominelle tall	2017 2016 priser	2018 2016 priser	2019 2016 priser
Formue- og inntektsskatt	−4 989 800	−4 799 400	−5 092 000	−5 134 000	−5 182 000	−5 234 000
Innbyggertilskudd	−2 945 700	−2 980 952	−2 998 000	−3 010 000	−3 027 800	−3 051 900
Utgiftsutjevning, INGAR og skjønn	431 900	430 504	420 000	425 400	428 600	442 200
Storbytilskudd	−47 200	−47 202	−49 000	−49 400	−49 800	−50 300
Inntektsutjevning	954 700	856 500	888 700	896 200	904 500	913 400
Ekstra tiltaksmidler vedlikehold/rehab.	0	0	−12 700	0	0	0
Sum frie inntekter	−6 596 100	−6 540 550	−6 843 000	−6 871 800	−6 926 500	−6 980 600
Sum endring i %			4,6 %	0,4 %	0,8 %	0,8 %

Det er forutsatt en lokal vekst i de frie inntektene på 4,6 % fra revidert budsjett 2015. Veksten er satt sammen av 6,1 % skattevekst, 1,1 % vekst i rammetilskudd og 3,8 % økt inntektsutjevning. I tillegg kommer ekstra tiltaksmidler. Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Prisveksten er holdt fast i 2016-nivå, jf. kriterium for driftskostnadene.

Til sammenligning legger regjeringen opp til realvekst i de frie inntektene gjennom økt skatteinngang på 7,4 % og en nominell vekst i frie inntekter på 4,3 %. Lavere vekst i skatteinngangen i Stavanger kommune medfører noe lavere vekst i kommunens inntektsutjevning og ergo høyere vekst i frie inntekter til 2016.

Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i Stavanger kommune. Kommunen må ha beredskap for et lavere inntektsnivå og ytterligere behov for innsparing.

Frie inntekter per innbygger – sammenligning med ASSS

Rådmannen har sammenlignet utviklingen i frie inntekter per innbygger fra 2011 til 2014 i Stavanger med tilsvarende tall for ASSS-kommunene og resten av landet. Figur 3.2 viser at Stavanger i 2014 var en av tre ASSS kommuner med høyest frie inntekter per innbygger.

Stavanger hadde lavere frie inntekter per innbygger enn snittet av landet for 2014. Frie inntekter per innbygger var på kr 48 557 i Stavanger i 2014. Gjennomsnittlige frie inntekter for ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var på kr 46 296. Tilsvarende tall for resten av landet var kr 49 372, og for Oslo kr 54 685 i 2014.

[1] Landsveksten er satt til MMMM-alternativet til SSB fra juni 2014.